"ترسانة قوانين فى مصر".. "الإصلاح التشريعى": عددها فى مصر يفوق دول أوروبا.. تقرير يصنف مصر فى المرتبة الرابعة بين 113 دولة فى عدم احترام القانون.. والكوارث لا تنحصر فى "بطء التقاضى والعدالة الناجزة"

تظل جملة "مصر لديها ترسانة من القوانين والأزمة فى تطبيقها دون الحاجة إلى إصدار المزيد" عادة ما نسمعها من خبراء وأساتذة القانون فى مصر، وبصفة خاصة مصطلح "ترسانة القوانين"، فهو ليس بجديد علينا ولكنه وصف يستخدمه كثير من الخبراء والفقهاء القانونيون تعبيراً عن الوضع التشريعى فى مصر.

وعلى مدار الأزمنة الماضية دائماً ما يحظى الوضع التشريعى فى مصر بجدل واسع فى أكثر من اتجاه، من بينها، ما يرتبط بالطبع بكثرة إصدار التشريعات، ما جعل لدينا كما كبيرا منها لدرجة تصل إلى وجود تضارب وتعارض بين قوانين وبعضها.

انتقادات توجه للوضع التشريعى فى مصر

أيضا ما يتعلق بالنقد الذى يوجه دائما قبل إصدار أى تشريعى وهو ما الهدف منه؟ وهل المجتمع فى حاجة إلى هذا التشريع أم لا؟، فكثيراً ما خرجت تشريعات فى أزمنة بعينها دون معرفة منطق صدورها، بالتالى كانت الشبهات تدور حول وجود أهداف وأغراض بعينها من وراء هذا التشريع، وهو ما عرف بمصطلح "تفصيل القوانين"، هذا فضلاً عن ما ينتجه هذا المنهج فى التشريع من وجود قوانين متضاربة، حيث إن المشرع لا ينظر ولا يراجع التشريعات السابقة المرتبطة بذات الموضوع.

افتقار خضوع التشريعات للحوار المجتمعى وخاصة على مستوى الفئات المخاطبة بتطبيقه، نقطة دائما ما تكون محل اعتراض، وهنا يأتى على سبيل المثال قانون الخدمة المدنية، القانون الوحيد الذى رفضه مجلس النواب بسبب كثرة الاعتراضات عليه من قبل موظفى الدولة، أيضا مشروع قانون "النائب القصبى" للجمعيات الأهلية الذى وافق عليه البرلمان وتسبب فى موجه من الجدل ربما هدأت الآن بعد إعلان رئيس الجمهورية إعادة مشروع القانون للبرلمان مرة أخرى لطرحه للحوار المجتمعى، وغيرها من الأمثلة الكثيرة.

وأيضاً مشكلة أساسية تتعلق بتعدد مراكز والجهات التى تصدر التشريعات فى مصر، خاصة مع عدم وجود تنسيق بين الجهات، وطالما ما طالب الخبراء بضرورة وجود جهة واحدة للتشريع تجنباً لمثل هذه المشاكل، ويحدد الدستور المصرى الجهات التى لها حق التشريع ويحصرها، ففى المقام الأول مجلس النواب يمثل السلطة التشريعية، ويحق أيضا لرئيس الجمهورية والحكومة تقديم مقترحات بمشروعات القوانين، وإذا عددنا مراكز التشريع الآن، نجد بعد مجلس النواب، وزارة العدل، ووزارة الشئون القانونية، واللجنة العليا للإصلاح التشريعى التابعة لمجلس الوزراء، وما يزيد الوضع تعقيداً هو أن كل جهة تعمل بمعزل عن الآخرى دون تنسيق، ما يهدر الوقت والجهد، فقد نجد أكثر من جهة تعمل على قانون واحد فى ذات التوقيت، والأمثلة كثيرة على ذلك، وقد حدث ذلك أيضا فى مشروع قانون الجمعيات الأهلية، ففى الوقت الذى مرره البرلمان ووافق عليه، كانت تعمل عليه كلاً من وزارة العدل، ووزارة التضامن الاجتماعى.

التشريع بعد 25 يناير

التشريع فى مصر يقوم على رد الفعل.. تلك أيضاً من العيوب التى يسجلها خبراء القانون على صناعة التشريع فى مصر، فنجد أنه فى المناسبات والحوادث الكبيرة أول المقترحات التى تخرج علينا من قبل المسئولين هى أننا نحتاج مزيدا من التشريعات لمعالجة الحدث، ولعل أبرز مثال على هذا هو ما يجرى الآن من ترتيبات لتعديل قانون الإجراءات الجنائية، رداً على تكرار الحوادث الإرهابية وأخرها حادث تفجير الكنيسة البطرسية، فتتردد عبارات تتكرر عقب كل حادث كـ"بطء التقاضى" أو "العدالة الناجزة" وضرورة تعديل قانون الإجراءات الجنائية بما يحقق سرعة الفصل فى القضايا، وكأننا كنا نحتاج إلى وقوع مثل هذه الحوادث لنكتشف أن قانون الإجراءات الجنائية عمره أكثر من 60 عاماً، وأنه لم يعد مناسباً فى ذلك التوقيت من حيث اختلاف الجرائم ونوعيتها.

كما أن التعامل مع هذه القضية يكشف لنا مدى التضارب بين أعضاء الحكومة، فكلاً من وزير العدل ووزير الشئون القانونية خرج ليتحدث عن إسناد وزارته لهذه المهمة، إلى أن تم الاتفاق على تفاصيل ورش العمل والمؤتمر الذى يتم ترتيبه لوضع مشروع القانون.

التفاصيل كثيرة حول الوضع التشريعى "المتدهور" فى مصر، ولعل الأرقام على مدار الستة سنوات الماضية عقب ثورة 25 يناير تؤكد لنا ذلك، فتشير الإحصائيات إلى أن الرئيس السيسي فى غيبة البرلمان أصدر 342 قرار بقانون خلال 420 يوماً فقط، ومن قبله الرئيس السابق عدلى منصور أصدر 147 قرار قانون، وأصدر الرئيس الأسبق محمد مرسى 154 قرار بقانون، كما أصدر المجلس العسكرى خلال توليه حكم البلاد 318 قرار بقانون، وكلها أرقام تكشف مدى التوسع فى استخدام صلاحيات الحاكم لسلطة التشريع الاستثنائية فى غياب البرلمان.

وعلى الرغم من أن مصر من الدول التى تمتلك عدد لا بأس به من التشريعات، فالمفارقة هى أنها تأتى فى المرتبة الرابعة على قائمة أكثر الدول التى لا تحترم القانون، بحسب مقياس العدالة فى العالم لعام 2016، وهو تصنيف شمل 113 دولة حول العالم، حيث تم التقييم من خلال 44 مؤشراً عن احترام القانون وسيادته.

العليا للإصلاح التشريعى: لدينا 50 ألف تشريع تقريباً منهم فقط 15 ألفا و836 تشريع ذات أهمية

"مشروع المقصلة التشريعية"، هو مشروع أطلقته اللجنة العليا للإصلاح التشريعى والتى يترأسها رئيس الوزراء، لتصنيف التشريعات المصرية تمهيداً لتنقيحها ودمج القوانين المتشعبة دون تكرار أو تعارض بين نصوصها بهدف تقليص عدد التشريعات والقيود التشريعية المتضاربة.

وفى مذكرة للجنة حصلت عليها "اليوم السابع" حول هذا المشروع، جاء بها أننا نعانى من ترهل تشريعى يتمثل فى تزاحم التشريعات المنظمة لذات الموضوع، وذلك لقيام مشرع كل عصر بإصدار تشريعات تقتضيها حاجة املتها ظروف معينة وقتها، وعادة ما يكون ذلك على عجل وبمعزل عن القوانين السابق إصدارها عليه، فقد يؤدى إلى تضارب النصوص المضافة مع أخرى واردة فى تشريع آخر، أو تتناول التنظيم على نحو مختلف دون أن تلغى كلية ما سبقها من نصوص، ووصفت المذكرة عدد التشريعات فى مصر بأنه قد لا يضاهيه عدد تشريعات دول فيدرالية مترامية الأطراف ولا ربما القارة الأوربية مجتمعة.

المستشار هشام حلمى الأمين العام للجنة العليا للإصلاح التشريعى شرح لـ"اليوم السابع"، عن هذا المشروع، وقال، أن اللجنة حددت تصور لتوزيع العمل على اللجان الفرعية بخصوص مشروع المقصلة التشريعية، حيث تم توزيع القوانين على 6 لجان هى، التشريعات الاقتصادية، التشريعات الإدارية، تشريعات التقاضى والعدالة، التشريعات الاجتماعية، تشريعات الأمن القومى، تشريعات التعليم، وذلك بمعدل 35% من المشروعات لكل لجنة كلاً فى اختصاصها، وتقترح اللجنة إلغاء وتنقية أو تنقيح القوانين، وترفع تقرير بذلك للجنة العليا للإصلاح التشريعى، وفى النهاية تصدر اللجنة تقرير بالتشريعات السارية فى مصر والتى ترى اللجنة الإبقاء عليها، بعدما تكون أوصت بما تم إلغائه، مضيفاً، أن هذا المشروع يستغرق من عام إلى عام ونصف، وبعدها ستكون لدينا بنية أساسية للتشريعات.

وقال حلمى، إن حصيلة التشريعات المصرية حوالى 50 ألف تشريع، من بينها تشريعات شكلية، مشيراً إلى أن أول تشريع صدر فى مصر كان عام 1905، وما قبله كانت أوامر ملكية منذ عام 1866، وقد قامت الأمانة الفنية للجنة العليا للإصلاح التشريعى بحصر التشريعات من أجل العمل على تنقيتها وتوحيدها وإزالة الترهل التشريعى، وفجر المستشار هشام حلمى مفاجأة حين قال إن اللجنة رأت أن عدد التشريعات الذى ستعمل عليه بدءاً من عام 1905 وحتى عام 2015 هو 15 ألفا و836 تشريعا فقط، يشمل هذا الرقم القوانين بتعديلاتها، منهم 9000 تشريع أصلى، أما العدد الباقى غير مفيد وليس له قيمة فيما يتعلق بفكرة التوحيد والتنقية والإصلاح التشريعى بحسب قوله.

وذكر على سبيل المثال التشريعات التى ليس لها قيمة، تشريعات ربط الموازنات للجهات الحكومية، مشيراً إلى أنه فى عام واحد مثل عام 1996 يصل عددها 220 قانون ربط موازنة، أيضاً التشريعات المتعلقة بزيادة الأجور والمعاشات فى فترة زمنية معينة (أثره انتهى)، والقوانين المتعلقة بفتح اعتمادات إضافية، والقوانين المتعلقة ببيع أراضى لصالح بعض الجهات، والقوانين المتعلقة بانتخاب أعضاء مجالس محلية سابقة، وقانون بإنشاء محكمة جزئية بأسيوط وغيرها من القوانين.

هذا وقد بدأت اللجنة العليا للإصلاح التشريعى تنفيذاً لقرار رئيس الجمهورية فى تنقية التشريعات الصادرة خلال العامين الماضيين (يونيه 2014 – يونيه 2016)، وقد حصل "اليوم السابع" على بعض الخطابات المتبادلة بين رئاسة الجمهورية ومجلس الوزراء ووزارة الشئون القانونية فى هذا الأمر.

إدارة التشريع بوزارة العدل

قطاع التشريع بوزارة العدل من أقدم الجهات التى تضع مشروعات القوانين، انشيء، حيث كانت الإدارة فى البداية عبارة عن مكتب لجان التشريع، أنشئ بقرار من وزير العدل عام 1944، وكانت تقوم بعمل فنى لجميع لجان التشريع التى شكلتها وزارة العدل، مهمتها تحرر محاضر جلساتها وحفظ وثائقها وتطبع وتنشر المشروعات التى تعدها، وعندما اضطلع المكتب بمهامه صارت وزارة العدل هى المرجع لجميع الجهات فى أمور التشريع، حيث أصبحت كل وثائق اللجان التشريعية وتقاريرها ومضابط جلساتها محفوظة بها، ثم تم تطوير هذه اللجان لتصبح إدارة مستقلة من إدارات الوزارة، فأصدر وزير العدل قرار بإصدار شهادة ميلاد إدارة التشريع المؤرخ فى 11 سبتمبر 1946

ووفقاً لتقرير أعدته وزارة العدل عن تاريخ وانجازات كل قطاع بها، ذكر أنه بعد قيام ثورة 1952 بدأت الحاجة لإصدار وتطوير التشريعات، وأعيد تشكيل اللجان التشريعية بقرار من نائب رئيس الجمهورية، والتى عكفت على إجراء تغيير شامل فى معظم التشريعات الرئيسية، منها على سبيل المثال، تعديل الدستور، قوانين الإصلاح الزراعى، قوانين الحقوق المدنية والسياسية، تشريعات التأمينات الاجتماعية، قانون انشاء القطاع العام، قانون السلطة القضائية، قانون انشاء المحكمة العليا.

وقال التقرير إن قطاع التشريع بوزارة العدل لعب دور فى إنفاذ سياسة الإصلاح الاقتصادى، وأصدر قوانين ضمانات وحوافز الاستثمار الصادر بالقانون رقم 8 لسنة 1997 تعديله عام 2004، قانون التجارة عام 1999، والقانون رقم 93 لسنة 2000 فى شأن الإيداع والقيد المركزى للأوراق المالية، وقانون التمويل العقارى عام 2001، وقانون مكافحة غسيل الأموال عام 2002، وقانون المناطق الاقتصادية ذات الطبيعة الخاصة عام 2002 وغيرها.

ولعب دورا أيضا فى إنفاذ سياسة مكافحة الإرهاب، فأصدر قانون تنظيم قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين رقم 8 لسنة 2015، واستصدار قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 94 لسنة 2015 فى شأن مكافحة الإرهاب.

أستاذ قانون دستورى: تعدد جهات التشريع فى مصر أمر مزعج

الدكتور صلاح فوزى أستاذ القانون الدستورى وعضو اللجنة العليا للإصلاح التشريعى علق على فكرة وجود أكثر من مصدر للتشريع فى مصر وقال، هذا أمر مزعج للغاية، خاصة فى ظل عدم التنسيق بينهم، فنجد أكثر من وزارة أو أكثر من جهة فى الحكومة تعمل على إعداد نفس مشروعات القوانين، وقال فوزى، إن هذا إضاعة للوقت وتعطيل للعمل وتفتيت للجهود، مؤكدا على ضرورة وجود تنسيق داخل الحكومة فى هذا الأمر من ناحية، ومن ناحية أخرى يمكن أن يكون هناك تنسيق بين الحكومة والبرلمان فى وضع أجندة تشريعة يتم العمل عليها خلال دور الانعقاد.

وأضاف استاذ القانون الدستورى، أمام هذه التعددية لابد من التنسيق بين الحكومة وبعضها، ولا يوجد ما يمنع أنه إذا تقدمت الحكومة بمشروع قانون، وتقدم أحد النواب بمشروع فى نفس الموضوع، أن يوضع المشروعين على المائدة وتتم مناقشتهما والخروج بمشروع واحد. وأشار لأنه يمكن حدوث ذلك من خلال وضع ما يسمى بأجندة تشريعية لدور الانعقاد بالاتفاق بين الحكومة والبرلمان، بحيث تكون هناك أولويات متفق عليها، دون أن يتم إهدار حق النواب فى تقديم مقترحات القوانين.

بهاء أبو شقة: نفتقد وجود مادة دراسية تخص فن صياغة التشريع كما هو موجود بالخارج

أما المستشار بهاء الدين أبو شقة رئيس اللجنة التشريعية بمجلس النواب قال، إن المادة 101 من الدستور تنص على من له حق التشريع، إما رئيس الجمهورية أو الحكومة أو أى عضو من أعضاء مجلس النواب بشرط أن يوقع عليه عشر الاعضاء.

وفيما يتعلق بالتنسيق بين جهات التشريع، قال أبو شقة، "ده شغل الحكومة وليس شغل البرلمان"، مضيفاً، التشريع فن كبير، وهناك مادة تدرس فى الكليات فى الخارج تسمى "فن التشريع وفن الصياغة"، وللأسف لا يوجد مثلها فى مصر، ولا يوجد لدينا مادة تدرس تخص دراسة فن التشريع وفن الصياغة.

وتابع رئيس اللجنة التشريعية بمجلس النواب، الأصل أن تكون الحكومة لديها أجندة تشريعية، ومن منطلق هذه الاجندة ترسل مشروع القانون التى ترى أن هناك حاجة مجتمعية له، هكذا تكون فلسفة التشريع، وقال قد يكون هناك أكثر من مشروع قانون للموضوع الواحد، وليس هناك ما يمنع من أن نستعرضها جميعها لنصل إلى صيغة متفق عليها، بحيث نعمل "توليفة" بين ما تقدمه للحكومة وما يقدمه النواب، وأشار إلى أن هناك مشروعات قوانين مقدمة من النواب نستطلع فيها رأى الحكومة لأنها هى التى ستنفذ فى النهاية، خاصة لو مسائل تتعلق بتوفير ميزانية، على سبيل المثال قانون حماية المبلغين والشهود، لابد أن استطلع رأى الحكومة لمعرفة تكلفته المادية، وهكذا.

وأضاف أبو شقة، أن التشريع ليس مساءلة سهلة، بل هى خطوات كبيرة، ولابد لمن يشرع أن يكون على خبرة فنية وقانونية وعملية ولديه فن الصياغة والتشريع، ولابد أن يكون لدى المشروع فلسفة منع حدوث الجريمة فى التشريع، هذا وفق النظرية الحديثة فى العقوبة.

صابر عمار: تفعيل دور لجنة الإصلاح التشريعى الحل

"لن يكون هناك أى أمل فى إصلاح الوضع التشريعى إلا من خلال إحياء دور اللجنة العليا للإصلاح التشريعى، والتى تضم كافة الجهات المعنية بالتشريع فى مصر، وبالتالى ستكون هناك ضمانات لعدم التضارب، لكن الصراعات التى نشهدها بين القائمين على صناعة التشريع هى التى تعرقل الأمور".. هكذا قال المحامى بالنقض صابر عمار وعضو اللجنة العليا للإصلاح التشريعى، فى تعليقه على تعدد مراكز التشريع فى مصر، مضيفاً، أن هذه اللجنة تضم كل الجهات والعناصر القائمة على التشريع فى الحكومة ومن بينهم أهم وزارتين فى هذا الشأن، العدل، والشئون القانونية، إلا أنه كشف عن صراعات بين وزير العدل ووزير العدالة الانتقالية، بسبب رغبة كلاً منهما فى تصدر المشهد، وقال، ما يفعله الوزيرين خطأ كبير، وعدم تنفيذ لتعليمات الرئيس السيسي وقراره بإنشاء اللجنة العليا للإصلاح التشريعى.

مصدر بالعدل: إدارة التشريع بالوزارة صاحبة تاريخ كبير

تصريحات عمار تشير إلى رغبة فى أن تكون لجنة الإصلاح التشريعى هى ذراع الحكومة فى إعداد التشريعات وتقديمها للبرلمان، خاصة وأنها تضم كل العناصر التى يمكن أن تهتم بالتشريع، بالتالى يصبح لدينا جهة واحدة تكون الباب لخروج مشروعات قوانين الحكومة، لكن يبدو أن هذا الطرح لن يرضى وزارة العدل، فبحسب مصدر قضائى بها – فضل عدم ذكر اسمه – يرى أن إدارة التشريع بوزارة العدل ينبغى أن تكون الجهة التى تعد فيها الحكومة قوانينها، نظراً لتاريخ هذه الإدارة وخبرة القائمين عليها، مشيراً إلى أن هذه الإدارة هى التى كان يعتمد عليها طوال الوقت لخروج التشريعات، حيث أن أى مؤسسة فى الدولة كانت تعد التشريع وترسله لإدارة التشريع بوزارة العدل لمراجعته وضبطه من حيث الصياغة، وتضعه فى صورته النهائية وترسله إلى مجلس الوزراء، ومنه لمجلس الدولة لمراجعته دستورياً، ثم يرسل لمجلس النواب.